Granskning av investeringsprocessen

Innehållsförteckning

Sammanfattning

Deloitte AB har av de förtroendevalda revisorerna i Skara kommun fått uppdraget att genomföra en granskning avseende investeringsprocessen i Skara kommun.

Revisionsfråga

Har kommunstyrelsen en tillfredsställande process för planering och uppföljning av beslut som fattas rörande investeringar och ekonomiska utfästelser?

Svar på revisionsfråga

Vår sammanfattande bedömning är att Skara kommun till viss del har en tillfredsställande process för planering och uppföljning av beslut som fattas rörande investeringar och ekonomiska utfästelser.

Iakttagelser

• En övergripande analys visar att det i dagsläget finns styrdokument som beskriver investeringsprocessen i sin helhet från planering till slutredovisning. Vidare finns det även riktlinjer för vad som ska ingå i en investeringskalkyl. Däremot är riktlinjerna för styrning och uppföljning av investeringsprojekt utspridda i flera olika styr-/stöddokument (se avsnitt 2.2).

• De moment som utgör investeringsprocessen kan bli mer konkreta och likartade. Beredningsprocessen för investeringsprojekt förefaller variera starkt mellan olika investeringsprojekt. För projekt Teglagården fanns inte någon förkalkyl som klargjorde kostnadsramen för projektet. Det som användes som startpunkt för budget var kostnaden för ett liknande projekt i en annan kommun. Kalkylen för projektet har sedan utvecklats i samband med parteringprojekt med byggherren.
• Vi noterar att det inte finns någon rutinbeskrivning kring vad som bör ingå i en slutredovisning av ett investeringsprojekt. Dvs. vad ska ingå i rapporteringen kring utfall till nämnd, kommunstyrelse och ev. fullmäktige och hur ska formerna för rapporteringen se ut.

• Kommunen har som utgångspunkt att kostnadsföra aktivera kostnader i enlighet med RKR:s rekommendationer för redovisning. Dock noterar vi att det i samband med att Teglagårds-projektet slutförs pågår ett arbete med att genomföra denna fördelning. Detta kan innebära att kommunen för 2023 kan behöva kostnadsföra belopp som eg. borde kostnadsförts tidigare år om genomgången gjorts då. För att tydliggöra de ekonomiska konsekvenserna av ett investeringsprojekt ser vi det som en fördel att det i samband med uppstart görs en preliminär bedömning av vilka kostnader som tillhör vilken kategori. Detta för att kommunen inte ska drabbas av högre kostnader än förutsett under ett visst år.

• Vid en övergripande analys av kommunens verksamhetsplan/budget och årsredovisning noteras det att kostnadsutfallen i årsredovisningens investeringsbudget är lågt jämfört med det som beslutats i investeringsbudgeten. Detta beror troligen på att de politiska startbesluten för investeringsprojekten inte sammanfaller med möjligheten att starta byggnationen av investeringsobjektet. Dvs. det blir en tidsmässig förskjutning då verksamheten behöver planera och starta projekt vilket kan ta olika lång tid.

• Av utförda intervjuer uppmärksammas det att förvaltningschefer i dagsläget har rätt att teckna korta hyreskontrakt. Det noteras därav att Service & Teknik inte ansvarar för samtliga hyreskontrakt. Av genomförda intervjuer får vi en bild av att det anses skapa svårigheter, då det upplevs vara utan för expertisområdet för en ci,ef som normalt arbetar med andra uppgifter. Det skulle kunna finnas en risk att denna uppdelning leder till att ofördelaktiga kontrakt ingås eller att någon uppsägningstid för lokal inte observeras vilket leder till en oavsiktlig avtalsförlängning.

• Utredningen kring Skara Äldrehems framtida roll inom Skara kommun bör färdigställas.

• En längre tidshorisont för investeringsplanering och process bör med fördel tillämpas kring nyinvestering, återinvestering och underhåll.

Rekommendationer

Kommunstyrelsen rekommenderas:

• att upprätta investeringsriktlinjer som tydliggör den övergripande investeringsprocessen samt klargör vilka beslutsunderlag som ska tas fram vid de olika beslutstillfällena. Nytto- och konsekvensbeskrivningar bör ingå i beslutsunderlaget liksom kostnads/intäktskalkyler. Riktlinjerna kan med fördel även innehålla uppgifter om hur budgetawikelser ska analyseras och återrapporteras.
• att säkerställa att det finns beslutade riktlinjer för vilka kostnader som bör kostnadsföras aktiveras löpande under projektets gång. Det bör också framgå för resp. större investeringsobjekt från start för att säkerställa att kommunen vet vilket kostnadsutfallet blir per år.
• att försäkra sig om att välgrundade och dokumenterade behovs-/ och konsekvensanalyser ligger till grund för kommunens samtliga större investeringar.
• att säkerställa att en rutinbeskrivning för hur slutredovisning av investeringsprojekt ska ske finns samt se till att denna följs.
• att säkerställa att investeringsredovisningen får en bättre överensstämmelse belopps och tidsmässigt mellan de politiska startbesluten och förvaltningens möjlighet att starta projektering och byggnation.
• att överväga om Service och tekniknämnden/förvaltningen bör få ansvar för att hantera alla kommunens hyreskontrakt.
• att slutföra utredningen kring Skara Äldrehem.
• att tillämpa en längre tidshorisont för investeringsplanering i syfte att se längre trender och kostnader för investeringar och underhåll.

1. Inledning

Bakgrund

Eftersom Skara kommun investerar tämligen stora belopp i olika tillgångar har revisorerna utifrån sin risk och väsentlighetsanalys beslutat granska vilka beslut som kommunfullmäktige och kommunstyrelsen fattat avseende större investeringsprojekt. Samt vilken analys som gjorts av de beslut som ska fattas och utifrån vilka handlingar/information besluten fattats. Samt hur kommunstyrelsen följer upp de investeringar/beslut som genomförs/beslutas.

Detta gäller särskilt investeringar som tex. Teglagården, Viktoriagården, investeringar i kommunens bolag samt då ekonomiska utfästelser lämnas till företag och föreningar i kommunen.

Utifrån ovanstående har revisorerna funnit det angeläget att granska kommunstyrelsens arbete med långsiktig ekonomisk planering och uppföljning.

Syfte och avgränsning

Granskningens syfte är bedöma ifall kommunstyrelsen har en tillfredsställande process för planering och uppföljning av beslut som fattas rörande investeringar och ekonomiska utfästelser. Granskningen avgränsas till investeringar i Teglagården och Viktoriagården samt processen för investering.

Revisionsfråga

Har kommunstyrelsen en tillfredsställande process för planering och uppföljning av beslut som fattas rörande investeringar och ekonomiska utfästelser?

Underliggande frågeställningar

1. Har kommunstyrelsen gett ut tillräckliga riktlinjer för hur beslut som rör investeringar och ekonomiska utfästelser ska fattas?
2. Vilka underlag krävs vid beredningen av ett beslutsärende rörande investeringar och ekonomiska utfästelser?
3. Vilken planering och uppföljning görs av ett investeringsärende i syfte att det ska få förutsättningar att hålla budget och genomföras i enlighet med tidplan?
4. Vilken återredovisning krävs av nämnd/förvaltning kring investeringsärenden och ärenden med ekonomiska utfästelser?
5. Vilka åtgärder vidtar kommunstyrelsen utifrån denna återredovisning? Vilken information lämnas till kommunfullmäktige i dessa frågor?

Metod och granskningsinriktning

Granskningen har genomförts genom dokumentstudier samt genom intervjuer med följande befattningshavare:

• Förvaltningschef, Omsorgsförvaltningen
• KS presidium
• Förvaltningschef och enhetschef, Service & Teknik
• Presidium, Service & Teknik
• Ekonomichef och redovisningsansvarig

Granskningen har delats in i följande sJu faser:

• Planering av intervjuer.
• Samla fakta/undeliag genom intervjuer och dokumentgranskning.
• Genomgång, sammanställning och analys av insamlat material. Vid behov komplettering med mer material.
• Framtagning av viktiga iakttagelser och rekommendationer samt svar på revisionsfråga.
• Rapportskrivning sakavstämning.

• Presentation av granskning till revisorer.
• Godkänd rapport skickas till berörda nämnder & revisorer.

Revisionskriterier

I denna granskning utgörs revisionskriteriema huvudsakligen av kommunallagen, interna riktlinjer, policys och beslut.

Kvalitetssäkring

Kvalitetssäkring har skett genom Deloittes interna kvalitetssäkringssystem. Rapporten har även kvalitetssäkrats av de intervjuade personerna.

2. Granskningsresultat

Utifrån genomförda intervjuer och granskat material har en övergripande beskrivning av Skara kommuns investeringsprocess gjorts nedan. De iakttagelser som framkommit till följd av intervjuer och dokumentstudier redogörs under den rubrik som ansetts mest lämplig.

2.1 Styr- och stöddokument

Ekonomiska styrprinciper

Skara kommun har tagit fram styrdokument för de ekonomiska principer som utgör och konkretiserar kommunens övergripande styrmodell. Styrprinciperna lägger grunden för hur Skara kommuns verksamheter ska styras, följas upp och utvärderas och är därmed en viktig del i kommunens interna kontrollsystem. Detta dokument tydliggör även till viss del de riktlinjer som finns för investeringsprocessen i Skara kommun.

Vidare noteras det att detta dokument har beslutats av KF 2015-04-27 och består av följande delar.

Ansvar och roller

Kommunfullmäktige:

Kommunfullmäktige beslutar varje år om budget. Kommunfullmäktiges budget ska upprättas och fastställas i enlighet med kommunallagen och vad som i övrigt följer av kommunfullmäktiges beslutade styrprinciper. För att följa upp budgeten, både ekonomiskt och verksamhetsmässigt, beslutar kommunfullmäktige om delårsrapport och årsredovisning.

Vidare beslutar Kommunfullmäktige om investeringsbudget för budgetåret och 4 planeringsår, sammantaget 5 år. Kommunfullmäktige beslutar om medelsbindning per projekt och total avsatt budgetpeng för investeringsprojektet. Ett investeringsprojekt i budgetbeslutet kan vara en investeringsram för löpande investeringar och reinvesteringar som i redovisningen sedan fördelas på olika projekt.

Kommunstyrelsen:

Kommunstyrelsen har enligt kommunallagen ansvaret för att leda och samordna kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Nedan illustreras kommunstyrelsens övergripande uppdrag enligt kommunens styrprinciper:

• Leder utvecklingen av kommunkoncernen.
• Leder och samordnar ekonomistyrprocessen.
• Bereder och lämnar förslag på budget till kommunfullmäktige.
• Följer upp budgeten genom uppföljning av verksamheten, delårsrapport samt årsredovisning.
• Föreslår kommunfullmäktige åtgärder för att nå de uppställda målen om prognoserna visar att målen för ekonomi eller verksamhet inte uppnås.
• Beslutar om omdisponering av ram mellan nämnder där det avser frågor av ej fördelningspolitisk karaktär samt vad som följer av dessa styrprinciper.
• Beslutar om resultatregleringar mellan åren och nämndernas ianspråktagande av resultatfonder.
• Beslutar om överföring mellan åren av ej påbörjade investeringsprojekt understigande 5 mnkr.

lnvesteringsprocessen

I de ekonomiska styrprinciperna tydliggörs de kriterier som måste vara uppfyllda för att en tillgång ska klassas som en investering:

• Värdet överskrider ett prisbasbelopp
• Nyttjandetiden är minst tre år

Vad gäller identifiering av investeringsbehov så anges att nämnderna/förvaltningen själva ansvarar för detta. lnvesteringsbehov hämtas från långsiktiga program och planer som respektive verksamhetsansvarig nämnd ansvarar för att ta fram och vid behov uppdatera. lnvesteringsprojekt som överstiger 5 mnkr ska vid igångsättningsbeslut i nämnd eller styrelse åtföljas av investeringskalkyl med driftskostnadspåverkan utifrån en för- eller detaljprojektering samt andra för investeringsbeslutet väsentliga uppgifter om inte en partneringupphandling används.

Vid fastighetsinvesteringar ansvarar nämnden för service och teknik för befintliga byggnader och dess reinvesteringsbehov utifrån byggnadsteknisk karaktär. Vad gäller verksamhetsförändringar och ombyggnationer av befintliga fastigheter råder det ett delat ansvar mellan tekniska nämnden och hyresavtalande nämnd. Ansvaret för beslut om verksamhetsförändringar och nya fastighetsinvesteringar och kommunikationen av detta till fastighetsavdelningen ägs av respektive verksamhetsnämnd. Kommunikationsansvaret till investeringsberedningen ägs av tekniska nämnden då de har slutligt ansvar för samtliga fastighetsprojekt. Tekniska nämndens fastighetsavdelning ansvarar för dialogforum.

Uppföljning av investeringsprojekt

lnvesteringsprojekt följs upp löpande i samband med ordinarie uppföljningstillfällen enligt kommunledningskontorets riktlinjer och anvisningar. Vid större awikelser ska dessa rapporteras direkt till kommunstyrelsen.

lnvesteringsprojekt som överstiger 10 mnkr ska slutredovisas i kommunfullmäktige i samband med bokslutsberedningen det år investeringsprojektet är färdigställt. lnvesteringsprojekt understigande 10 mnkr men med en negativ budgetawikelse större än 10 % av projektbudget ska slutredovisas i nämnd i samband med förvaltningens årliga verksamhetsrapport till nämnd.

För investeringar som genomförs med en specifikt utsedd styrgrupp ansvarar styrgruppens ordförande för att rapportering vid behov enligt ovan sker till nämnd och styrelse.

Lokalförsörjningsplan 2023-2024

Lokalförsörjningsplanen är framtagen av lokalförsörjningsgruppen och är fastställd av kommundirektörens ledningsgrupp 2022-11-08. I lokalförsörjningsgruppen ingår förvaltningschefer, kommundirektören, ekonomichef, mark- och tillväxtstrateg och VD för Centrumbostäder. Målsättningen med kommunens lokalförsörjningsplan är att utnyttja och samordna de lokaler som kommunen har i sitt fastighetsbestånd på ett kostnadseffektivt sätt.

Syftet med lokalförsörjningsgruppen är att:

• Inventera nuvarande fastighetsbestånd och klargöra verksamheternas behov på kort och lång sikt (fortsättning på påbörjat arbete).
• Inventera förhyrda lokaler. Kartlägga hyreskontrakt med löptider och uppsägningsvillkor samt behovet på kort och lång sikt.
• Beskriva nya behov.
• Ta fram förslag till lokalförsörjningsplan för Skara kommun.

Lokalförsörjningsplaneringen i Skara kommun sker parallellt med den årliga budgetprocessen och investeringsprocessen. Varje förvaltning tar fram ett förslag till lokalprogram på kort och på lång sikt utifrån sina behov av lokalytor.

Första fasen av investeringsprocessen:

1. Planering.
2. Investeringskalkyl.
3. Hyreskalkyl.
4. Återkoppling till berörd verksamhet.
5. Förslag till investeringsbudget.

Planering:

Vad gäller identifiering av investeringsbehov i investeringsprocessen så anges att nämnderna/förvaltningarna själva ansvarar för detta och rapporterar sedan behovet till Service och Teknik efter att beslut har tagits. På initiativ av Service & Teknik ska en årlig/löpande dialog om kommande investeringsförslag ske mellan service & teknikförvaltningen och berörda övriga förvaltningar. I denna dialog ska utöver förvaltningarnas lokalbehov och funktion också vägas in förvaltningen för service och tekniks behov av investeringar för egen del samt deras kapacitet att hinna med genomförandet av investeringarna. Även det totala ekonomiska utrymmet ska beaktas. I dialogen ska kortsiktiga och långsiktiga behov diskuteras.

lnvesteringskalkyl:

En investeringskalkyl görs av kalkyl-/projektansvarig inför budgetarbetet, alternativt när behov uppstår. lnvesteringskalkylen ska innehålla:

a) Kalkyldatum, kalkyl-projektansvarig samt eventuell projektledare

b) Projektbeskrivning och syfte

c) Kalky/uppgifter såsom projekteringskostnad, investeringsbelopp, avskrivningstid mm.

d) Beskrivning av driftskostnader

e) Komponentavskrivning (vid behov)

f) Verksamhetskonsekvenser

g) Riskanalys

h) Handlingsalternativ

i) Miljökonsekvenser

j) Övriga upplysningar

k) Ritning/karta läggs in längst ner i investeringskalkylen

Hyreskalkyl:

Projektansvarig överlämnar investeringskalkyl till fastighetsförvaltare som gör en preliminär hyreskalkyl.

Återkoppling:

När investerings- och hyreskalkyler är framtagna sker en återkoppling med berörda verksamheter/förvaltningar för att säkerställa kvalite och omfattning.

Investeringsbudget:

När förslag till investeringsbudget för de kommande åren görs så utgör ovanstående kalkyler underlag.

Kommunstyrelsens reglemente

Utöver det som föreskrivs för kommunstyrelsen i kommunallagen eller annan författning gäller bestämmelserna i detta reglemente. Kommunstyrelsens reglemente är beslutat av kommunfullmäktige 2022-09-26.

I kommunstyrelsens styrningsfunktion ingår att ansvara för att de av kommunfullmäktige fastställda målen och planerna för verksamhet och ekonomi efterlevs, samt att den löpande verksamheten fungerar rationellt och ekonomiskt. Utöver det tidigare nämnda ska kommunstyrelsen regelmässigt till fullmäktige rapportera hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret.

Vidare kan kommunstyrelsen utan särskilt beslut eller uppdrag från kommunfullmäktige besluta om följande ärenden:

• Utarrendera, uthyra eller annars upplåta fastighet som tillhör kommunen.
• Upptagande av lån inom den beloppsram och de riktlinjer som fullmäktige fastställt.
• Köp, försäljning och byte av fast egendom samt avtal om fastighetsreglering, allt inom av fullmäktige fastställd kostnadsram (maximalt 100 prisbasbelopp) och andra riktlinjer beträffande belopp och villkor i övrigt.
• På begäran av nämnd omfördela medel som anslagits till nämnden inom den budgeterade verksamhetsvolymen och av fullmäktige fastställd beloppsram och andra riktlinjer.

lnvesteringsbudget 2020-2022 i årsredovisning

I årsredovisningen presenteras Skara kommuns övergripande investeringsbudget. I investeringsbudgeten för åren 2020-2022 presenteras investeringsbudget för nytt särskilt boende (projekt Teglagården). Det noteras att det nya särskilda boendet hade från och med 2021 299 mnkr i total projektbudget.

Ekonomiavdelningen har ansvaret för upprättandet av årsredovisningen men den beslutas av kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen har det löpande ansvaret för uppsikten över kommunkoncernens samlade verksamhet och ekonomi. För att skapa en samlad bild över ekonomi, personal och kvalitet följs kommunen och bolagen upp gemensamt.

Riktlinjer för proJektarbete

Kommunens riktlinjer för projektarbete är antagen av kommunstyrelsen 2006-10-04. Projektarbete är en arbetsform som bryter den traditionella beslutsordningen som linjeorganisationen har och kräver därför en tydlig struktur för ansvar, rollfördelning samt styrning och uppföljning. Dessa riktlinjer ska främst ses som ett stöd för beställare av eller uppdragstagare för projekt eller större uppdrag av projektkaraktär inom Skara kommun.

I riktlinjerna förtydligas det att ett projekt ska:

• ha en tydlig uppdragsgivare.
• ha ett bestämt avgränsat mål och syfte.
• ha en klart avgränsad projekttid med tydlig tidpunkt för start och avslut.
• vara finansierad.
• ha skriftliga direktiv.
• ha en projektplan.
• ha en styrgrupp och en projektgrupp.
• följas upp för mätning av måluppfyllelse och tillvaratagande av erfarenheter.

2.2 Iakttagelser och kommentarer

Finns det ändamålsenliga styr- och stöddokument för större investeringar och ekonomiska utfästelser (hanterar frågeställning 1-2)?

Vår samlade bedömning är att det till viss del finns ändamålsenliga styr- och stöddokument för större investeringar och ekonomiska utfästelser.

Vår bedömning baseras på nedanstående iakttagelser och slutsatser:

I vår genomgång av kommunens dokumentation och handlingar har vi identifierat och tagit del av fyra styrande dokument som har bäring på kommunens hantering av större investeringar:

• Ekonomiska styrprinciper (beslutad 2015-04-27).
• Lokalförsörjningsplan (beslutad 2022-11-08).
• Kommunstyrelsens reglemente (beslutad 2022-09-26).
• Riktlinjer för projektarbete (beslutad 2006-10-04).

I Skara kommuns ekonomiska styrprinciper tydliggörs diverse rutiner och riktlinjer för styrning och uppföljning av investeringsprojekt. När det kommer till identifiering av investeringsbehov så förtydligar riktlinjen att det är nämnderna själva som ansvarar för detta. lnvesteringsbehov hämtas från långsiktiga program och planer som respektive verksamhetsansvarig nämnd ansvarar för att ta fram och vid behov uppdatera. Vidare noteras det att investeringsprojekt som överstiger 5 mnkr vid igångsättningsbeslut i nämnd eller styrelse ska åtföljas av en investeringskalkyl. Enligt riktlinjen följs investeringsprojekt upp löpande i samband med ordinarie uppföljningstillfällen enligt kommunledningskontorets riktlinjer och anvisningar. Vid större avvikelser ska dessa rapporteras direkt till kommunstyrelsen. Utöver det tidigare nämnda noteras det att investeringsprojekt som överstiger 10 mnkr ska slutredovisas i kommunfullmäktige i samband med bokslutsberedningen samt att investeringsprojekt som understiger 10 mnkr och har en negativ budgetavvikelse större än 10 % av projektbudget ska slutredovisas i nämnd i samband med förvaltningens årliga verksamhetsrapport till nämnd.

Skara kommuns lokalförsörjningsplan redovisar kommunens samlade lokalbehov. Lokalbehovet beskrivs på kort och lång sikt och bedöms utifrån omvärldsbevakning och befolkningsutveckling. Vidare förtydligas den process som föregås av ett investeringsbeslut: planering, upprättande av investeringskalkyl, upprättande av hyreskalkyl, återkoppling till berörd verksamhet och förslag till investeringsbudget. Vi ser positivt på att det finns riktlinjer för lokalresursplanering som beskriver när en lokalinvestering är motiverad. Detta underlättar arbetet med att prioritera mellan olika projekt och kan vara ett stöd för både politiker och förvaltningen. Lokalförsörjningsplanen utgör ett av underlagen vid beslut av större investeringar och hanterar styrning av investeringsprojekt.

Enligt kommunstyrelsens reglemente är kommunstyrelsen kommunens ledande förvaltningsorgan och ansvarar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen leder och samordnar planering och uppföljning av kommunens ekonomi och verksamheter. Det ingår också i uppdraget att övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt samt att tillse att uppföljning sker till fullmäktige från samtliga nämnder om hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret.

I riktlinjerna för projektarbete förtydligas det vad som ska ingå i ett investeringsprojekt rent formellt, detta med fokus på ansvarsfördelning samt styrning och uppföljning. Vi ser det som något positivt att det finns riktlinjer för denna del av investeringsprocessen, detta då Skara kommun har en komplex, omfattande och decentraliserad verksamhet vilket genererar ett behov av att skapa en enhetlig struktur för hur projekt och utredningar ska planeras, utformas, organiseras och följas upp.

Vid en övergripande analys av kommunens styr-och stöddokument kan det noteras att det finns dokument som beskriver investeringsprocessen i sin helhet, det vill säga en beskrivning från planeringsstadiet till slutredovisningen av investeringsprojektet. Vidare kan det även noteras att det finns riktlinjer för vad som ska ingå i en investeringskalkyl. Utöver det tidigare nämnda finns det dessutom särskilda riktlinjer för tilläggsäskanden i de fall det finns avvikelser mot den av kommunfullmäktige fastslagna budgeten. Det kan därav noteras att det finns ändamålsenliga riktlinjer tillgängliga för styrning och uppföljning av investeringsprojekt.

Däremot är riktlinjerna för styrning och uppföljning av investeringsprojekt är utspridda i flera olika styr-/stöddokument. Vi anser att det hade varit fördelaktigt att sammanställa samtliga riktlinjer för investeringsprocessen i ett och samma styrdokument. Anledningen till att vi anser att man bör slå ihop riktlinjerna till ett styrdokument är för att det skapar en ökad tydlighet för alla berörda parter. Vidare blir det enklare att hålla riktlinjerna uppdaterade. Utöver det tidigare nämnda har det av utförda intervjuer noterats att beredningsprocessen för investeringsprojekt förefaller variera starkt mellan olika investeringsprojekt. Med utgångspunkt i det ovan nämnda rekommenderas kommunstyrelsen att upprätta investeringsriktlinjer som tydliggör den övergripande investeringsprocessen samt innehåller uppgifter om vilka beslutsunderlag som ska tas fram vid de olika beslutstillfällena. Nytto­ och konsekvensbeskrivningar bör ingå i beslutsunderlaget liksom kostnads/intäktskalkyler. Riktlinjerna kan med fördel även innehålla uppgifter om hur avvikelser ska analyseras och återrapporteras.

Vidare kan det konstateras att det saknas vissa riktlinjer för investeringsredovisning. Mer specifikt saknas det en riktlinje för när en kostnad gällande ett byggprojekt ska kostnadsföras respektive aktiveras. I dagsläget förefaller denna fördelning ske löpande under projektets livslängd. En preliminär bedömning, i samband med projektplanering/start, som tydliggör vilka kostnader som bör aktiveras respektive kostnadsföras för det enskilda investeringsprojektet skulle bidra till en ökad tydlighet i kostnadsstrukturen. Kommunen kan givetvis behöva göra justeringar i denna utifrån vad som händer i projektet. I beställningsskrivelse fas 3 nytt särskilt boende Teglagården produktions- och överlämningsfas finns vissa kostnader som förefaller vara mer av karaktär direkt kostnad än avskrivningsbar. För att skapa en enhetlig tillämpning av regler för investeringsredovisning så bör det finnas tillgängliga dokumenterade riktlinjer för när bedömning av detta ska ske och hur denna aspekt ska hanteras i projektet. Dvs. vem gör bedömningen, när ska den göras och hur ska bedömningen dokumenteras.

Med utgångspunkt i de ovan nämnda rekommenderar vi därför kommunstyrelsen att säkerställa att det finns tillgängliga riktlinjer för investeringsredovisning som går i linje med de regler och rekommendationer som tydliggörs i lagen om kommunal bokföring och redovisning samt RKR R4. Detta bedöms ge en ökad tydlighet i vilka kostnader kommunen behöver bära för ett investeringsprojekt samt under vilket år kostnaden inträffar. Att göra bedömningar löpande minskar också risken för att kommunen behöver göra nedskrivningar senare för objekten när kostnaderna går igenom. Kommunen bör upprätta rutiner som ger möjlighet att löpande följa upp nedlagda utgifter och löpande bedöma hur dessa bör redovisas i kommunens ekonomiska redovisning.

Enligt vad som framkommit under revisionen så ingår inte kapitalkostnader i driftkostnaden. Förvaltningen försöker också räkna driftkostnad (inkl avskrivning) på komponentnivå för att få så rättvisande bild som möjligt. I redovisningen hamnar sedan det faktiska utfallet, dvs. det som räknas på komponentnivå. Indelningen görs från fall till fall.

Hyran för ett fastighetsobjekt beräknas av service och teknik på komponentnivå. När investeringen är genomförd komponent indelas den i olika komponenter och därmed får förvaltningen fram kapitalkostnaden för objektet. övriga kostnader som ligger i hyran bygger på schabloner.

Ägandet av de lokaler som Skara kommun bedriver verksamhet i är ägda av privata hyresvärdar, Skara kommun och för äldreboenden av den kooperativa föreningen Skara Äldrehem. För de boenden som ägs av Skara Äldrehem så hyr de boenden lägenheten av föreningen. Boendena förvaltas av Riksbyggen som liksom Skara kommun, de boende och Riksbyggen är representerade av styrelsen. Skara kommun har ett tämligen omfattande borgensåtagande gentemot föreningen. Det har under 2023 varit diskussion om att utöka borgensåtagandet då Viktoriagården är i behov av reparation/ombyggnation.

Det pågår en utredning om hur kommunen tänker sig ägandet av framtidens äldreboenden. Med tanke på det senaste årets utveckling på hyresmarknaden kan det finnas ett värde i att överväga om det långsiktigt kan vara bättre om kommunen äger boenden i högre grad eller inte.

Kommunen anger att det pågår en översyn av styrprinciperna för investeringsplanering och investeringsprocess. Tanken är att både investeringsplanering och investeringsbudget bör omfatta en 10-årig horisont. Då Skara kommun har en tämligen hög investeringstakt och en stor del av kapital bundet i anläggningstillgångar behövs en långsiktig planering av investeringar och underhåll. Det har nämnts att det pga. nuvarande arbetssätt med underhåll gör det svårare veta om underhållsnivåerna över tid är tillräckliga och om underhållsinsatserna prioriteras korrekt samt hur det faktiska underhållsbehovet i kommunens fastighetsbestånd verkligen ser ut.

Har kommunstyrelsen säkerställt en ändamålsenlig planering och uppföljning av större investeringsprojekt (hanterar frågeställning 3-5)?

Vår samlande bedömning är att kommunstyrelsen till viss del har säkerställt en ändamålsenlig planering och uppföljning av större investeringsprojekt.

Vår bedömning baseras på nedanstående iakttagelser och slutsatser:

Med utgångspunkt i de utförda intervjuerna och granskning av styrdokument gör vi bedömningen att de ingående momenten i investeringsprocessen kan bli mer konkreta. Av utförda intervjuer noteras det att beredningsprocessen för investeringsprojekt varierar starkt mellan olika investeringsprojekt. Det upplevs vara stor skillnad i hur ärenden uppstår och hur underlag tas fram och bereds, detta för olika investeringsprojekt. Vid granskning av kommunens investeringsprocess har det dessutom uppmärksammats att för projekt Teglagården har inte någon förkalkyl som klargjorde tänkt kostnadsram för investeringsprojektet upprättats. Vidare noteras att det inte finns någon dokumenterad bakomliggande analys som ger en grund för de specifika kostnader som presenteras i kommunens investeringsbudget för projekt Teglagården. Kostnaden uppges vara hämtad från ett liknande investeringsprojekt utfört i en annan kommun. Det förefaller heller inte finnas någon rutinbeskrivning kring vad som bör ingå i en slutredovisning av ett investeringsprojekt.

Vad gäller identifiering av investeringsbehov så anges att nämnderna/förvaltningarna själva inte. ansvarar för detta. lnvesteringsbehov hämtas från långsiktiga program och planer som respektive verksamhetsansvarig nämnd ansvarar för att ta fram och vid behov uppdatera. Om vi ser specifikt till projekt Teglagården så finns det en rapport gällande förberedelser inför nytt vård- och omsorgsboende. I detta dokument diskuteras behovet av ett nytt särskild boende, detta med utgångspunkt i demografiska analyser av nuläget. Vi ser positivt på att det finns dokumenterade behovsanalyser för investeringsprojekt. Dock förefaller det inte finns någon dokumenterad bakomliggande analys som ger en grund för den specifika summa som presenteras i kommunens investeringsbudget för projekt Teglagården. Med utgångspunkt i det ovan nämnda rekommenderas kommunen därför att försäkra sig om att välgrundade och dokumenterade behovs-/ och konsekvensanalyser ligger till grund för kommunens samtliga större investeringar. Detta är särskilt viktigt då de kommande åren förefaller bli en ekonomisk utmaning för kommunsektorn.

När det gäller den löpande uppföljning av investeringsprojekt kan det konstateras att investeringsprojekt följs upp löpande i samband med ordinarie uppföljningstillfällen enligt kommunledningskontorets riktlinjer och anvisningar. Vid större awikelser ska dessa rapporteras direkt till kommunstyrelsen. Negativa awikelser i investeringsprojekt ska förklaras och i första hand ska dessa prövas med omprioriteringar mellan övriga projekt inom nämndens beslutsmandat. Investeringar som genomförs med en specifikt utsedd styrgrupp ansvarar styrgruppens ordförande för att rapportering vid behov enligt ovan sker till nämnd och kommunstyrelse. Om vi ser specifikt till projekt Teglagården så finns det en utsedd styrgrupp för projektet. I styrgruppen ingår presidiet för kommunstyrelsen och presidiet för omvårdnadsnämnden. Vidare är följande adjungerande medlemmar: kommundirektör, ekonomichef, fastighetschef förvaltning service och teknik och förvaltningschef omsorgsförvaltning. I styrgruppen sker det en löpande uppföljning av projektet i form av information kring kostnader och diverse driftrelaterade uppgifter. Det noteras att styrgruppen inte har haft någon beslutande funktion utan beslut ska fattas i nämnd/kommunstyrelse. Vad gäller uppföljning i kommunstyrelsen har det inte funnits någon särskild punkt på agendan för specifika investeringsprojekt på styrelsens möten. Dock har kommunstyrelsen fått information via kommunstyrelsens ordförande eller kommundirektör.

Vad gäller slutredovisning av investeringsprojekt så kan det konstateras att investeringsprojekt som överstiger 10 mnkr ska slutredovisas i kommunfullmäktige i samband med bokslutsberedningen. Vidare ska investeringsprojekt som understiger 10 mnkr och har en negativ budgetawikelse större än 10 % av projektbudget slutredovisas i nämnd i samband med förvaltningens årliga verksamhetsrapport till nämnden. Det noteras att i och med att många investeringsprojekt i kommunen är små kan kravet på att samtliga projekt som har en negativ budgetawikelse större än 10 % av projektbudget ska slutredovisas leda till en eventuell administrativ fördyring. Vad gäller slutredovisning av investeringsprojekt så har vi tagit del av slutrapporten för Viktoriaskolan. Vid en granskning av slutredovisningen för projektet kan det noteras att det finns dokumenterade analyser av projektets utförande, kostnadspåverkan och erfarenhetsåterföringar. Detta ser vi som något positivt och noterar att kommunens slutredovisning i huvudsak är ändamålsenlig. Genom en väl genomförd analys av det föreslagna projektet och genomförandet av investeringsprojekt finns ofta värdefulla erfarenheter att ta till vara till nästa projekt. Det är ofta genom detta som en organisation kan hitta möjligheter till förbättring. Vad som däremot noteras är att det i kommunens riktlinjer inte finns någon rutinbeskrivning kring vad som bör ingå i en slutredovisning av ett investeringsprojekt. För att säkerställa en enhetlig slutredovisning av investeringsprojekt så bör det finnas rutiner för detta. Med utgångspunkt i det ovan nämnda bör kommunstyrelsen säkerställa att en rutinbeskrivning för hur slutredovisning av investeringsprojekt ska ske finns och att denna följs. Vi rekommenderar att kommunen tydliggör ansvarsförhållandena för nya investeringsprojekt och vem som bör ansvara för hantering av samtliga hyreskontrakt. Mallar, ansvarsfördelning, riktlinjer och rutiner anses också behöva utveckling.

Vid en övergripande analys av kommunens verksamhetsplan/budget och årsredovisning noteras det att kostnadsutfallet som presenteras i årsredovisningens investeringsredovisning är lågt jämfört med det som beslutats i investeringsbudgeten. Med utgångspunkt i det ovan nämnda rekommenderas kommunen att sträva efter att investeringsbudgeten mer speglar det faktiska investeringsutfallet under åren. Problemet är troligen att de politiska startbesluten för investeringsprojekten inte helt samspelar med de praktiska möjligheterna för kommunen att starta byggnationen av investeringsobjektet. En återkommande synpunkt från revisionen om kommunens investeringsredovisning är att den ofta redovisar ett utfall som är långt från budget. Detta kan bero på hur planeringen av genomförandet är upplagd, ev. behövs en ökad noggrannhet kring vilket år en investering kan planeras och genomföras. Vår rekommendation är att kommunen ser över styrprinciperna för investeringsplanering och process samt tillämpar en längre tidshorisont för investeringsplanering och underhåll.

Avslutningsvis noteras att förvaltningschefer i dagsläget har rätt att ansvara för hyreskontrakt för vissa externa lokaler. Dvs. nämnden/förvaltningen för Service och Teknik ansvarar inte för samtliga hyreskontrakt. Detta förhållande upplevs delvis som problematiskt då förvaltningscheferna inte har lokaler och avtal som sitt främsta expertisområde. Detta kan leda till brist på helhetssyn för investeringsprojektet, risker för fördyringar, upprättande av ofördelaktiga kontrakt samt uppsägningstider som inte hålls. Med utgångspunkt i det ovan nämnda rekommenderas kommunstyrelsen att överväga om man bör centralisera ansvaret för hyreskontrakt till Service och Teknik.

Vi rekommenderar kommunen att slutföra utredningen kring Skara Äldrehem för att få klarhet i föreningens framtida roll inom Skara kommun. Då det finns ett antal frågetecken kring upphandlingar och värdet av att driva äldrehem i föreningens regi anser vi fortsatt att det är av vikt att kommunstyrelsen fattar ett beslut kring i vilken form äldreboenden bör bedrivas samt vilken roll föreningen Skara Äldrehem fortsatt bör spela samt om framtidens äldreboende bör hyras eller ägas.

Utifrån nuvarande ekonomiskt läge i Sverige och för Sveriges kommuner anser vi att behovet av långsiktig planering är stort. Detta då investeringar är kostsamt och kommer följa kommunen under många år. Under en investerings livslängd tillkommer även underhåll och kapitalkostnader vilka ökat i pris de senaste två åren. För att kunna undvika att drastiskt höja taxor och skattesatser behövs tydliga och tidiga prioriteringar inom kommunens verksamheter samt investeringar. Samt en relevant plan för framtida underhåll och ersättningsinvesteringar. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att tillämpa en investeringsplanering och horisont med längre tid än vad som varit fallet hittills.