Granskningsrapport för granskning av kommunens långsiktiga ekonomiska och finansiella planering

Innehållsförteckning

Sammanfattning

Deloitte AB har av de förtroendevalda revisorerna i Skara kommun fått uppdraget att genomföra en granskning avseende kommunstyrelsens arbete med långsiktig ekonomisk och finansiell planering.

Revisionsfråga

Har kommunstyrelsen i Skara kommun en ekonomisk och finansiell planering som ger förutsättningar att upprätthålla god ekonomisk hushållning på både kort och lång sikt?

Svar på revisionsfråga

Vår sammanfattande revisionella bedömning är att kommunstyrelsen i Skara kommun till viss del har en ekonomisk och finansiell planering som ger förutsättningar att upprätthålla god ekonomisk hushållning på både kort och lång sikt.

Iakttagelser

• Det saknas beslutade långsiktiga ekonomiska och finansiella planer som finns nedbrutna till konkreta ekonomiska planer.
• Det saknas uppdaterade styrdokument inom området.
• Den vision om en tillväxttakt som ligger till grund för och påverkar den långsiktiga ekonomiska planering avviker från den tillväxtprognos som SCB har tagit fram och det finns inga signaler som tyder på en utveckling i önskad riktning.
• Ansvaret för den långsiktiga ekonomiska planeringen är delvis ålagd nämnderna. Endast omsorgsnämnden har antagit en långsiktig plan i form av Äldreomsorgsplanen. Kommunstyrelsen har inte vidtagit några åtgärder som ett resultat av nämndernas uteblivna agerande.
• Till stor del saknas det ekonomiska analyser för det kommunövergripande långsiktiga ekonomiska planeringen.
• Den demografiska utvecklingen leder till justeringar i budgeten för omsorgsnämnden och barn- och utbildningsnämnden.

Rekommendationer

Vi rekommenderar kommunstyrelsen

• att lägga fram förslag till fullmäktige med en ekonomisk vision som sträcker sig en längre Grundat på denna uppdaterade vision rekommenderar vi att kommunstyrelsen sedan formulerar och till fullmäktige framlägger långsiktiga kommunövergripande ekonomiska planer och därtill kopplade konkreta mål.
• att säkerställa att de styrande dokumenten som anger riktlinjer och principer för den långsiktiga ekonomiska planeringen uppdateras.
• att ta fram rutiner för att säkerställa att underlag som ligger till grund för den långsiktiga ekonomiska planeringen tar i beaktande den diskrepans som finns mellan kommunens tillväxtmål och befintlig prognos. Det inkluderar att säkerställa att beslutsunderlag med tillräcklig tydlighet redogör för de avvägningar och prioriteringar som görs samt att en konsekvensanalys tas fram för eventuella framtida avvikelser.
• att ta fram rutiner för att följa upp de långsiktiga ekonomiska planerna och målen. En förutsättning för detta arbete är att de långsiktiga planerna beslutas och konkretiseras genom uppföljningsbara och mätbara mål.

1. Inledning

Bakgrund

För att få en kommun med god livskraft och tillväxt ställs stora krav på kommunerna gällande bland annat fysisk planering, bostadsbyggande, tillgång till kommunal service. Samtidigt påverkas kommunen av den demografiska utvecklingen med bland annat antal äldre med omsorgsbehov, barn med behov av skola och förskola som ska finansieras etcetera Ett investeringsbehov innebär sannolikt behov av nyupplåning och därmed ökade kapitalkostnader i form av räntor, avskrivningar och nedskrivningar av tillgångar som tas ur bruk.

En stor utmaning för alla kommuner är att matcha ett förändrat behov av service och investeringar mot kommunens ekonomiska och finansiella förutsättningar. En viktig förutsättning för att uppnå en god ekonomisk hushållning är att den ekonomiska flerårsplaneringen bygger på relevant underlag och att det finns långsiktighet samt ett ekonomiskt utrymme att hantera de effekter som investeringar medför. Behovet av långsiktighet och framförhållning för de samlade ekonomiska konsekvenserna på lång sikt är därför stora bla. vad avser underhållskostnader.

Utifrån ovanstående bedömer revisorerna i Skara kommun det angeläget att granska kommunstyrelsens arbete med långsiktig ekonomisk och finansiell planering.

Syfte och avgränsning

Granskningens syfte är kartlägga hur Skara kommun arbetar med långsiktig ekonomisk och finansiell planering. Granskningen har begränsats till kommunstyrelsen och avgränsas till att omfatta kommunens samlade ekonomiska flerårsplanering för vilken kommunstyrelsen är ansvarig.

Revisionsfråga

Har kommunstyre/seni Skara kommun en ekonomisk och finansiell planering som ger förutsättningar att upprätthålla god ekonomisk hushållning på både kort och lång sikt?

Underliggande frågeställningar

• I vilken utsträckning har kommunstyrelsen definierat och fastställt vad god ekonomisk hushållning innebär för Skara kommunen på både kort och lång sikt, inkluderat tydliga finansiella mål?
• I vilken utsträckning undersöker och tar kommunstyrelsen på ett systematiskt och adekvat sätt hänsyn till demografiska förändringar, skatteintäkter, finansierings- och koncernrelaterade risker samt externa händelser som potentiellt kan påverka kommunens ekonomi i den långsiktiga ekonomiska och finansiella planeringen?
• I vilken utsträckning grundar sig den långsiktiga ekonomiska och finansiella planeringen på väl underbyggda ekonomiska analyser och bedömningar, inklusive känslighets- och riskanalys, för att förutse och hantera potentiella ekonomiska utmaningar?
• I vilken utsträckning har kommunstyrelsen utarbetat beredskapsplaner för att hantera direkta och indirekta ekonomiska effekter av investeringar, inklusive kostnadsökningar och underhållsbehov?
• I vilken utsträckning har kommunstyrelsen utvecklat och implementerat en långsiktig finansieringsstrategi som säkerställer ekonomisk hållbarhet och tar hänsyn till den totala ekonomiska situationen inom kommunen?
• I vilken utsträckning följer kommunstyrelsen upp den långsiktiga ekonomiska och finansiella planen, identifierar avvikelser mot uppsatta mål och vidtar lämpliga åtgärder för att korrigera kursen?

Ansvarig nämnd

Ansvarig nämnd är kommunstyrelsen.

Metod och granskningsinriktning

Granskningen har genomförts genom dokumentstudier samt genom intervjuer med följande befattningshavare:

• Kommunstyrelsens presidium (ordförande, vice ordförande och oppositionsråd)
• Kommundirektören
• Ekonomichefen
• Tillväxtchefen

Granskningen har delats in i följande sju faser:

• Planering av intervjuer.
• Samla fakta/underlag genom intervjuer och dokumentgranskning.
• Genomgång, sammanställning och analys av insamlat Vid behov komplettering med mer material.
• Framtagning av viktiga iakttagelser och rekommendationer samt svar på revisionsfråga.
• Rapportskrivning sakavstämning.
• Presentation av granskning till revisorer.
• Godkänd rapport skickas till berörda nämnder & revisorer.

Revisionskriterier

Kommunallagen samt interna styrdokument så som strategidokument, riskanalyser, handlingsplaner, uppföljningar, budget- och flerårsplaner etcetera. I bilaga 1 finns en mer utförlig beskrivning av och våra kommentarer kring revisionskriterierna.

Kvalitetssäkring

Kvalitetssäkring har skett genom Deloittes interna kvalitetssäkringssystem. Rapporten har även faktagranskats av de intervjuade personerna.

2. Granskningsresultat

Utifrån genomförda intervjuer och granskat material har en övergripande beskrivning av kommunens arbete med långsiktig ekonomisk och finansiell planering gjorts nedan. De iakttagelser som framkommit till följd av intervjuer och dokumentstudier redogörs under den rubrik som ansetts mest lämplig.

2.1 I vilken utsträckning har kommunstyrelsen definierat och fastställt vad god ekonomisk hushållning innebär för Skara kommunen på både kort och lång sikt, inkluderat tydliga finansiella mål?

Iakttagelser

2.1.1 Styrande dokument och mål

Ekonomiska styrprinciper i Skara kommunkoncern och God ekonomisk hushållning

Styrdokumentet Ekonomiska styrprinciper i Skara kommunkoncern (fastställda av kommunfullmäktige 2015) samt till detta hörande handling God ekonomisk hushållning Med riktlinjer för hantering av resultatutjämningsreserv (RUR) i Skara kommun (fastställt av kommunfullmäktige 2019) beskriver hur god ekonomisk hushållning ska tolkas i Skara:

"varje generation ska bära sina egna kostnader för den service som konsumeras och att så stor nytta som möjligt skapas för kommuninvånarna. Detta förutsätter en god kvalitativ må/uppfyllelse inom ramen för tillgängliga resurser."

Dokumentet God ekonomisk hushållning beskriver de styrande ekonomiska målen kopplade till god ekonomisk hushållning. Beskrivningen anger resultatnivå som ska nås, beräknad på 2013 års resultat som referensvärde. Arets resultat ska över tid räcka till att inflationssäkra kommunens materiella anläggningstillgångar samt de tillgångar som kommunen nyttjar och har gått i borgen för exklusive de kommunala bolagen. Dokumentet anger även amorteringsmål kopplade till lånenivåer. God ekonomisk hushållning innehåller också föreskrifter för hantering av resultat­ utjämningsreserven.

God ekonomisk hushållning är under revidering och den nya versionen ska beslutas av styrelsen och av fullmäktige under våren 2024. Den nya versionen innehåller ytterligare förtydliganden samt skapar koppling mellan verksamhetsmål och ekonomiska mål. De nya riktlinjerna förtydligar bland annat vilka finansiella mål som ska kopplas till god ekonomisk hushållning (resultat, självfinansieringsgrad och soliditet) samt innehåller riktlinjer för hantering av RER (resultatreserv, som ersätter den tidigare resultat­ utjämningsreserven).

Ekonomiska styrprinciper beskriver i ett eget avsnitt hur styrning på lång sikt ska ske. Styrdokumentet grundar sig på en vision för år 2025. Dokumentet konstaterar att vägen mot visionen går genom strategier som fullmäktige beslutar om. Vår granskning visar att någon uppdaterad version av styrprinciper som innehåller beskrivning av hur kommunen ska arbeta med en vision som sträcker sig längre än 2025 inte finns. Det pågår dock ett arbete på kommunledningsförvaltningen med att ta fram ett förslag till uppdaterade styrprinciper och förslaget förväntas läggas fram till politiken under 2024.

Finansföreskrifterna för Skara kommunkoncern

Finansföreskrifterna är antagna av kommunfullmäktige 2016. Dokumentet anger bland annat mål för finansverksamheten och förtydligar även riktlinjer för upplåning.

Program för mandatperioden 2023-2026

Den styrande koalitionen i Skara kommun har antagit ett program för mandatperioden. Beslutet fattades av fullmäktige den 14 juni 2023. I programmet framgår bland annat följande mål:

• ekonomin ska vara i balans och långsiktigt hållbar, för att säkerställa välfärd och investeringar för att utveckla Skara framåt.
• planera för ett positivt resultat om ca 20-25 mkrlår för att kunna hantera investering om ca 60-70 mkr/år i snitt under mandatperioden.

Styrdokument som saknas

I Ekonomiska styrprinciper förekommer exempel på planer och program som nämnderna ska ta fram: äldreomsorgsplan, VA-plan, skolplan, bostadsförsörjningsplan. Vi noterar att av dessa är det endast Äldreomsorgsplanen som finns beslutad. Förslag till en ny VA-plan är framtagen och ska framläggas till kommunstyrelsen för beslut under våren 2024. Enligt information som vi har erhållit arbetar samhällsbyggnads­ nämnden med att ta fram en bostadsförsörjningsplan.

Den investeringsplan som finns ingår idag som en del av budgeten och planperioden, där fullmäktige beslutar om en plan för en kommande femårsperiod. Enligt intervjuerna pågår det ett arbete med att ta fram en investeringsplan för en tioårsperiod.

Bedömning och kommentarer

Vår samlade revisionella bedömning är att kommunstyrelsen till stor del har definierat och fastställt vad god ekonomisk hushållning innebär för Skara kommun på både kort och lång sikt. Kommunstyrelsen har också tagit fram styrande dokument för arbetet med finansiella mål, men dessa mål bedöms inte vara ändamålsenliga eftersom de är baserade på en gammal vision som endast sträcker sig till nästa år.

Vår bedömning baseras på nedanstående iakttagelser, kommentarer och slutsatser:

De befintliga styrdokumenten ger tydlighet i hur god ekonomisk hushållning definieras i Skara kommun. Det finns också styrdokument som förtydligar hur arbetet ska bedrivas för att uppnå god ekonomisk hushållning med hjälp av övergripande styrande ekonomiska mål kopplade till resultatnivå.

Samtidigt bedömer vi att visionen som sträcker sig till 2025 inte utgör en ändamålsenlig grund för en långsiktiga ekonomisk och finansiell planering.

De styrande dokumenten som beskriver de finansiella och ekonomiska riktlinjerna är antagna 2016 och det finns en uppenbar risk för att de inte längre är relevanta. Vi bedömer också att antalet styrdokument, varav flera innehåller delvis överlappande information, inte ger effektivt stöd och förutsättningar i styrprocessen mot de långsiktiga ekonomiska målen och strategierna. Därför bedömer vi att det pågående arbetet med att ta fram uppdaterad vision och långsiktiga ekonomiska och finansiella mål samt därtill hörande styrande dokument bör påskyndas.

Vi rekommenderar kommunstyrelsen

• att lägga fram förslag till fullmäktige med en ekonomisk vision som sträcker sig en längre tidsperiod. Grundat på denna uppdaterade vision rekommenderar vi att kommunstyrelsen sedan formulerar och till fullmäktige framlägger uppföljningsbara och mätbara långsiktiga kommunövergripande ekonomiska mål och planer.
• att säkerställa att de styrande dokumenten som anger riktlinjer och principer för den långsiktiga ekonomiska planeringen uppdateras.

2.2 I vilken utsträckning undersöker och tar kommunstyrelsen på ett systematiskt och adekvat sätt hänsyn till demografiska förändringar, skatteintäkter, finansierings- och koncernrelaterade risker samt externa händelser som potentiellt kan påverka kommunens ekonomi i den långsiktiga ekonomiska och finansiella planeringen?

Iakttagelser

2.2.1 Kommunens tillväxtmål

Kommunens politiskt beslutade vision är en befolkningstillväxt i kommunen. I Översiktsplanen (beslutat av KF 2023-07-14, men ej vunnen laga kraft) fastställs målet om en tillväxt till 24 tusen invånare till år 2040. Även ett delmål finns beslutat, (som framgår bland annat i budgeten för 2024) att öka antalet invånare från år 2022 till och med år 2026 med 730 personer. Enligt Tillväxtstrategin (som är antagen av fullmäktige nyligen) är delmålet 22 tusen invånare år 2030.

Statistik och prognos från SCB som finns sammanställd inför budgetarbetet visar att år 2030 förväntas kommunen ha 19 074 invånare och år 2040 visar prognosen 19 197 invånare. Avvikelsen mellan kommunens beslutade mål och SCB:s prognos är därmed 1 800 invånare år 2040. Även den prognos som SKR tar fram visar på en långsammare tillväxttakt än kommunens egen prognos. Enligt denna prognos, som sträcker sig till 2030, kommer Skara att ha 19 415 invånare år 2030.

lntervjusvaren tyder på en medvetenhet om diskrepansen mellan visionen och befintlig prognos. Kommunstyrelsen menar att ett ambitiöst mål behövs för att uppnå tillväxt. SCB:s statistik bygger på historiskt data och de nyinvesteringar som har genomförts i kommunen i de senaste åren tros förändra prognoserna i framtiden.

Diskrepansen mellan prognosen och visionen leder till en praktisk svårighet för en långsiktig planering. Underlag som tas fram för bland annat budget uppges vara baserade på en avvägning mellan visionen och prognosen.

I budgeten för 2024 framgår det att SKR:s prognos (2023-04-27) ligger till grund för beräkningarna. Befolkningstalen avviker dock från såväl SKR:s som SCB:s prognoser:

Tabellen nedan visar avvikelse i beräknade skatteintäkter mot SKR:s prognos för skatteintäkter:

Samtidigt framgår det att Översiktsplanen baseras på tillväxtsvisionen, ett exempel är följande:

"Den långsiktiga utvecklingen av Skara kommun bygger på en flerkärnig struktur kring de större tätorterna längs med trafiklederna i samspel med landsbygden. [. . .] Genom byggande på flera olika platser erbjuds varierande och attraktiva boendemiljöer för upp till 24 000 invånare."

Några beslutsunderlag, anteckningar eller andra handlingar som visar vilka avvägningar som gjordes vid beslutsgången med anledning av avvikelsen mellan visionen och befintlig prognos har vi inte funnit. Vi har inte heller funnit dokumentation för konsekvensanalyser som skulle visa vad eventuella avvikelser från måluppfyllelsen innebär.

2.2.2 Demografiska förändringar som grund för planering

Kommunfullmäktige och omsorgsnämnden antog 2019 en Äldreomsorgsplan. I planen framgår att en förväntad förändrad demografi ställer krav på kommunen:

"Från 2021-2035 sker en ökning av antal 80+ från 1 132 personer ti/11 626 personer. Den demografiska utvecklingen kommer innebära omfattande kostnadsökningar."

Kostnadsökningarna har tagits i beaktande vid fördelning av medel i 2024 års budget, där omsorgsnämnden tilldelades extra medel (16 000 tkr) för demografijustering, som avser den nyligen färdigställda särskilda boendet Teglagården.

Långsiktig strategi för barn- och utbildningsområdet finns inte dokumenterad. Demografijustering gjordes dock i barn- och utbildningsnämndens budget med -1 064 tkr för 2024. Övriga nämnders budgetberäkningar tar inte hänsyn till demografisk utveckling.

Demografijusteringar görs på liknande sätt för hela planperioden och baseras på det beslutade målet om tillväxttakt.

2.2.3 Risker och omvärldsförändringar

Som underlag för årets budget tas det fram ett budgetunderlag som innehåller analyser om nuläget och en omvärldsanalys. Det finns även ett avsnitt i budgeten som uppger hur den kortsiktiga ekonomiska planeringen tar i beaktande omvärldsrisker, bland annat lågkonjunkturen. Liknande analyser för längre sikt har inte tagits fram. Tillväxt­ och utvecklingsstrategin som antogs nyligen av fullmäktige (den 29 april 2024) innehåller ingen ekonomisk analys. Några andra ekonomiska kalkyler som sträcker sig på längre sikt än planperioden har vi inte funnit.

2.2.4 Nämndernas ansvar för en långsiktig planering

I Ekonomiska styrprinciper framgår att varje nämnd/bolag har fått i uppdrag av kommunfullmäktige att bedriva en avgränsad verksamhet och att varje nämnd och bolag ansvarar för identifiering av respektive nämnds investeringsbehov:

"Nämnder och bolag ansvarar för identifiering av respektive nämnds investerings­ behov. Dessa hämtas från långsiktiga program och planer som respektive verksamhetsansvarig nämnd/bolag ansvarar för att ta fram och vid behov uppdatera."

Vidare framgår det att varje nämnd/bolag har ansvar för att själva ta fram planprogram och däri ta i beaktande omvärldsförändringar och demografiutveckling:

"Den långsiktiga planeringen grundas på en omvärldsanalys med medföljande framtida planprogram för kommunens större verksamhets- och ansvarsområden. (Exempelvis äldreomsorgsplan, bostadsförsörjningsplan, VA plan, sko/plan eller liknande dokument). Omvärdsana/ysen tar avstamp i demografiutvecklingen samt försöker se förändringar i värderingar, teknik med mera som kan påverka framtidens verksamheter."

Äldreomsorgsplanen, som nämns ovan, togs fram 2019 av omsorgsnämnden. Planen sträcker sig till 2035 och den innehåller ekonomiska behovsanalyser för planperioden, baserat på demografiutveckling och där de ekonomiska konsekvenserna beräknas baserat på kostnad per plats.

Övriga nämnder har inte tagit fram planer. Kommunstyrelsen har inte vidtagit några åtgärder med anledning av avsaknad av planer och strategier.

Bedömning och kommentarer

Vår samlade revisionella bedömning är att kommunstyrelsen till viss del tar hänsyn till demografiska förändringar, skatteintäkter, finansierings- och koncernrelaterade risker samt externa händelser som potentiellt kan påverka kommunens ekonomi i den långsiktiga ekonomiska och finansiella planeringen.

Vår bedömning baseras på nedanstående iakttagelser. kommentarer och slutsatser:

Vår bedömning är att kommunstyrelsen inte på ett adekvat sätt tar hänsyn till tillväxtprognoser. Bedömningen grundas på den risk som vi anser kommunens tillväxtmål utgör ur detta perspektiv.

Kommunens ekonomiska planering baseras på ett tillväxtmål där befolkningsökningen ligger över de prognoser som finns tillgängliga. Att bedöma huruvida beslutade mål är realistiska eller ej ingår inte i revisorernas uppdrag. Däremot behöver den revisionella granskningen ta i beaktande den risk som uppstår när det finns signaler om att målen som utgör grund för den ekonomiska planeringen inte kan nås. Den beräknade tillväxttakten ligger till grund för såväl ekonomisk planering, i form av budgeterade skatteintäkter, men även som grund för strategiska avvägningar inom t.ex. samhällsbyggandet som påverkar kommunens ekonomi. Avsaknaden av handlingsplaner för avvikelser mot målet (som behandlas i avsnitt 2.4) bidrar till att vi bedömer risken som hög.

Demografiutvecklingen tas i beaktande i den korta och mellanlånga ekonomiska planeringen (upp till 3 år). De justeringar som görs i budgeten för demografiutveckling baseras på en långsiktig plan och därtill hörande beräkningar för omsorgsnämnden och för barn- och utbildningsnämndens budget.

Utöver justeringen för demografiutvecklingen saknas det analyser som direkt kopplar de befintliga omvärldsanalyser till kommunens ekonomiska utveckling.

Vår bedömning vidare är att kommunstyrelsen inte tar omvärldsrisker i beaktande. Denna bedömning baseras på avsaknad av dokumenterade analyser.

Kommunstyrelsen bör med större tydlighet än idag redovisa hur hänsyn har tagits till att beräkningar har baserats på en tillväxttakt som eventuellt inte uppnås samt för vilka prioriteringar som dessa ställningstagande har föranlett.

Vi konstaterar att en del av ansvaret för den långsiktiga planeringen åligger nämnderna och inte kommunstyrelsen. Samtidigt bedömer vi att avsaknaden av de planer som åligger nämnderna att ta fram bör ha uppmärksammats av kommunstyrelsen inom ramen för styrelsens uppsiktsplikt.

Vi rekommenderar kommunstyrelsen

• att ta fram rutiner för att säkerställa att underlag som ligger till grund för den långsiktiga ekonomiska planeringen tar i beaktande den diskrepans som finns mellan kommunens tillväxtmål och befintlig prognos. Det inkluderar att säkerställa att beslutsunderlag med tillräcklig tydlighet redogör för de avvägningar och prioriteringar som görs samt att en konsekvensanalys tas fram för eventuella framtida avvikelser.
• att säkerställa att omvärldsanalyser tas fram för den kommunövergripande långsiktiga ekonomiska planeringen.
• att inom ramen för sin uppsiktsplikt följa upp att nämnderna som enligt gällande styrdokument ska upprätta långsiktiga program och planer fullgör detta ansvar.

2.3 I vilken utsträckning grundar sig den långsiktiga ekonomiska och finansiella planeringen på väl underbyggda ekonomiska analyser och bedömningar, inklusive känslighets- och riskanalys, för att förutse och hantera potentiella ekonomiska utmaningar?

Iakttagelser

2.3.1 Dokumentation av långsiktiga ekonomiska och finansiella planer

Under vår granskning har vi eftersökt handlingar där de långsiktiga ekonomiska och finansiella planerna finns Följande handlingar kan anses innehålla (delar av) den eftersökta informationen:

• Budgeten, som innehåller en framåtblick för planperioden (2025-2026). Budgeten innehåller även uppdrag till kommunstyrelsen att prioritera markanskaffning för att skapa förutsättningar för bostäder och nyetableringar.
• översiktsplanen, som anger planer för samhällsbyggnad för de kommande 16 åren, till 2040. översiktsplanen är fastställd av kommunfullmäktige under 2023 men är överklagad och därmed inte vunnit laga kraft.
• Äldreomsorgsplanen, som anger omsorgsnämndens förutsättningar till 2035, inklusive ekonomiska prognoser om kostnadsutvecklingen.

Som det framgår i avsnitt 2.1 grundar sig Ekonomiska styrprinciper på en äldre vision som tar sikte på 2025.

Kommunfullmäktige har inte beslutat om en investeringsplan, utan investeringar planeras i budget där sammantaget fem år planeras. Vi fick information om att det pågår ett arbete med att ta fram en investeringsplan för de kommande tio åren.

Lokalförsörjningsplanen är beslutad av kommundirektören.

2.3.2 Analyser och beräkningar

Något underlag för den kommunövergripande långsiktiga ekonomiska planeringen har inte tagits fram. Avsaknaden av styrdokument som anger de kommunövergripande långsiktiga ekonomiska och finansiella planerna bidrar till att sådana beräkningar inte tagits fram.

Som framgår ovan utgår de ekonomiska analyserna och beräkningarna som finns framtagna från ett tillväxtmål som överstiger befintliga prognoser. Under våra intervjuer framkom dock att det finns planer på att ta fram beräkningar baserat på SCB:s prognos. Hur det i så fall ska avgöras vilket av de två scenarion som ska ligga till grund för beslut är oklart.

Styrdokumentet God ekonomisk hushållning med riktlinjer för hantering av resultatutjämningsreserv tar upp instruktioner för hur RUR ska hanteras i kommunen. Riktlinjerna anger när avsättning till RUR kan och ska ske samt när medel från RUR får användas. Dessa styrande principer kan tolkas såsom ramar för den långsiktiga planeringen, men utgör per definition inte analyser eller beräkningar.

Känslighets- och riskanalyser som vi har tagit del av är riskanalysen som togs fram inom ramen för den interna kontrollen i kommunstyrelsen. Bruttolistan av risker som utvärderades inför 2024 års interna kontrollplan innehåller ett antal risker kopplade till ekonomiska och finansiella frågor, men inga av dessa kan anses beröra den långsiktiga ekonomiska utvecklingen.

Bedömning och kommentarer

Vår samlade revisionella bedömning är att kommunstyrelsen i huvudsak saknar väl underbyggda ekonomiska analyser och bedömningar, inklusive känslighets- och riskanalys, för att förutse och hantera potentiella ekonomiska utmaningar.

Vår bedömning baseras på nedanstående iakttagelser, kommentarer och slutsatser:

Det saknas dokumenterade långsiktiga ekonomiska och finansiella planer i kommunen. Det ansvar som nämnderna har för att ta fram egna långsiktiga planer inkluderar att ta fram dessa analyser för respektive område. Behovet uppstår då att sammanställa dessa analyser för att säkerställa att det kommunövergripande perspektivet tas i beaktande. Då det i nuläget enbart är omsorgsnämnden som har en sådan plan behöver arbetet dock först inledas med att dessa analyser upprättas.

De beräkningar, analyser, inklusive känslighets- och riskanalyser som finns för den långsiktiga ekonomiska och finansiella målen grundar sig på ett tillväxtmål som väsentligt avviker från SCB:s och SKR:s tillväxtprognos.

Vi rekommenderar kommunstyrelsen

• att lägga fram förslag till fullmäktige med en ekonomisk vision som sträcker sig en längre tidsperiod. Grundat på denna uppdaterade vision rekommenderar vi att kommunstyrelsen sedan formulerar och till fullmäktige framlägger uppföljningsbara och mätbara långsiktiga kommunövergripande ekonomiska mål och planer.
• att säkerställa att ekonomiska analyser samt känslighets- och riskanalyser tas fram för att underbygga den långsiktiga ekonomiska och finansiella planeringen med syfte att uppnå de beslutade målen.
• att de analyser som respektive nämnd tar fram för sina långsiktiga planer sammanställs på en kommunövergripande nivå för att säkerställa att det övergripande perspektivet fångas.

2.4 I vilken utsträckning har kommunstyrelsen utarbetat beredskapsplaner för att hantera direkta och indirekta ekonomiska effekter av investeringar, inklusive kostnadsökningar och underhållsbehov?

Iakttagelser

2.4.1 Styrdokument

Ekonomiska styrprinciper innehåller inte några direkta rutiner eller riktlinjer som beskriver hur nämnderna eller styrelsen ska agera vid avvikelse från de långsiktiga målen. Dokumentet anger endast att kommunstyrelsen ska följa upp budgeten genom uppföljning av verksamheten, delårsrapport samt årsredovisning och ska föreslå kommunfullmäktige åtgärder för att nå de uppställda målen om prognoserna visar att målen för ekonomi eller verksamhet inte uppnås.

Ekonomiska styrprinciper innehåller vidare rutiner för investeringsprocessen. Process­ beskrivningen anger att vid startbesked för investeringen, då förprojektering är gjord och kalkylen är inte längre schablonbaserad, kan det behövas nya politiska beslut. För investeringsprojekt som överstiger 5 mnkr ska det tas fram en investeringskalkyl med driftskostnadspåverkan. Samtidigt framgår inte av processen hur nämnderna, styrelsen eller fullmäktige ska agera vid avvikelse under ett senare skede i processen.

Kommunfullmäktige har inte beslutat om en investeringsplan, utan investeringar planeras i budget där sammantaget fem år planeras.

Under intervjuerna fick vi information om att de genomförda stora investeringarna i kommunen (i form av en ny skola och ett nytt särskilt boende) är beräknade för att tillgodose behoven som uppstår om befolkningstillväxtsmålet uppfylls. Skulle målet inte uppfyllas menar de svarande att investeringarna ändå fyller ett behov och kan utnyttjas fullt ut genom att andra dyrare lösningar som finns idag kan flyttas till de nya faciliteterna. Några riskbedömningar som visar dessa avvägningar finns inte dokumenterade.

Kommunen strävar idag mot att i större utsträckning upphandla enligt partnering­ modellen vid upphandlingar av investeringsprojekt. Samarbetet med entreprenören i dessa fall är mer dynamiskt och eventuella avvikelser inom projektets ram kan därmed hanteras löpande. Samtidigt klargör inte modellen hur eventuella avvägningar mellan I.ex. kostnad och kvalitet ska göras, och vem som ansvarar för att fatta eventuella beslut vid ändringar.

2.4.2 Ansvar för kostnaderna kopplade till investeringar

Kostnaderna för investeringarna redovisas i kommunstyrelsens budget. När en investering genomförs finansieras detta av kommunens finansieringsverksamhet.

Enligt Finansföreskrifter ska beställande nämnd därefter belastas med kapitalkostnader i form av ränta och avskrivning under den ekonomiska livslängden. Driftkostnader som uppstår vid en genomförd investering belastar också nämndens budget. I praktiken får nämnderna kompensation för deras investeringskostnader. I budgeten för 2024 beräknas följande kompensationer:

Den interna finansieringsverksamheten hanteras via Service och teknik som också bär kapitalkostnaderna. Nämnderna betalar sedan hyreskostnad som kompenseras genom bidrag enligt ovan.

Bedömning och kommentarer

Vår samlade revisionella bedömning är att kommunstyrelsen inte har utarbetat beredskapsplaner för att hantera direkta och indirekta ekonomiska effekter av investeringar, inklusive kostnadsökningar och underhållsbehov.

Vår bedömning baseras på nedanstående iakttagelser. kommentarer och slutsatser:

Vår granskning visar att några beredskapsplaner för att hantera direkta och indirekta ekonomiska effekter av investeringar, inklusive kostnadsökningar och underhållsbehov inte har tagits fram. Vi bedömer att avsaknaden av sådana riktlinjer och rutiner utgör en risk för att signaler om avvikelser inte når kommunfullmäktige samt att prioriteringar mellan t.ex. kvalitet och kostnad görs på fel nivå.

De stora investeringar som kommunen har genomfört medför att den finansiella situationen har förändrats. lnvesteringstakten kommer troligen att minska i nära framtid. Samtidigt förändrar nya upphandlingsformer och samarbete med leverantörer behoven för att agera och fatta beslut redan i tidigt skede vid en avvikelse. Trots dessa förändringar som kan förväntas bedömer vi det vara av vikt att kommunstyrelsen tar fram riktlinjer för hur nämnder och styrelsen ska agera vid avvikelser i samband med investeringar, både under pågående byggnation och efter byggnadsfasen.

Vi noterar vidare att föreskrifterna för hur investeringskostnader ska hanteras inte följs.

Vi rekommenderar kommunstyrelsen

• att ta fram beredskapsplaner och rutiner för hur styrelsen och nämnderna ska agera vid avvikelse från den långsiktiga ekonomiska målen och visionen. För att kunna säkerställa att rutinerna för beredskap fungerar behöver även uppföljningen förbättras, se vidare avsnitt 2.6.

2.5 I vilken utsträckning har kommunstyrelsen utvecklat och implementerat en långsiktig finansieringsstrategi som säkerställer ekonomisk hållbarhet och tar hänsyn till den totala ekonomiska situationen inom kommunen?

Iakttagelser

2.5.1 Kommunens finansieringsstrategi

Finansieringsstrategin beskrivs i dokumentet Finansföreskrifter för Skara kommun (antagen av kommunfullmäktige 2016). Enligt strategin ska kommunkoncernens finansverksamhet bedrivas så att den medverkar till att säkerställa koncernens betalningsförmåga på kort och lång sikt. Upplåning ska ske till så låg kostnad som möjligt och de egna medlen placeras så att god avkastning erhålls. Risktagandet ska präglas av försiktighet utan spekulativa inslag. De finansiella frågorna ska samordnas inom kommunkoncernen.

Föreskrifterna anger ansvarsfördelning, där fullmäktige ska besluta om övergripande frågor och föreskrifter för kommunkoncernen, om finansiella mål samt i samband med budgeten om ramar för budgetårets upplåning för kommunen och respektive bolag. Kommunstyrelsen beslutar om nyupplåning, placering av medel, utlåning och externa förvaltningsuppdrag samt förvaltning av andra organisationers medel. Föreskrifterna innehåller vidare riktlinjer för likviditetsförvaltning, riskhantering, upplåning och utlåning.

Enligt Finansföreskrifterna ska kommunens lånestruktur följa löptider enligt nedan för att undvika att samtliga lån förfaller samtidigt:

"Kreditförta/I inom: max

1 år 20%

1-2 år 25%

3-5 år35%

5-10 år 60%"

Strategin är antagen 2016 och i likhet med flera andra styrdokument ska revideras.

Styrdokumentet God ekonomisk hushållning innehåller riktlinjer för övergripande styrande ekonomiska mål, däribland mål för amortering av kommunens lån enligt följande:

"Amortera 20 mnkr per år när kommunens lånenivå är i intervallet 0-600 mnkr exkl. koncerninterna lån.

Amortera 30 mnkr per år när kommunens lånenivå överstiger 600 mnkr. exkl. koncerninterna lån."

2.5.2 Konsekvenser av genomförda investeringar

Kommunen har genomfört stora investeringar under de senaste åren där både en ny skola och ett nytt särskilt boende har byggts. Den höga investeringstakten gör att kommunens skuldnivå är så hög att det inte var möjligt att uppnå amorteringsmålet för 2023. Det påverkar även kommunens förutsättningar för kommande investeringar, där man från tjänstemannasidan gör bedömningen och rekommenderar de förtroendevalda att under de kommande åren självfinansiera investeringar. Som ett resultat av den uppkomna situationen arbetar man idag med att uppdatera finansföreskrifterna.

2.5.3 Finansieringsstrategin i praktiken

I kommunen används idag en internbankslösning, där all upplåning sker centralt och nämnderna sedan "lånar" medel för sina investeringsbehov.

Granskningen visar vidare att strukturen för lån inte följs fullt ut då kommunen till exempel inte har några lån som löper längre än 6 år.

Bedömning och kommentarer

Vår samlade revisionella bedömning är att kommunstyrelsen inte har utvecklat och implementerat en långsiktig finansieringsstrategi som säkerställer ekonomisk hållbarhet och tar hänsyn till den totala ekonomiska situationen inom kommunen.

Vår bedömning baseras på nedanstående iakttagelser. kommentarer och slutsatser:

Det finns en av fullmäktige beslutat styrdokument som beskriver kommunens finansieringsstrategi. Strategin bedöms innehålla mål som bidrar till en ekonomisk hållbarhet. Strategin innehåller även riktlinjer för finansieringsbeslut som tar hänsyn till kommunens totala ekonomiska situation. då de finansiella målen är kopplade till resultat i form av amorteringsnivåer.

Samtidigt bedömer vi att dokumentet är föråldrat och baseras på förutsättningar som kommunen hade 2016. Föreskrifterna avspeglar varken verksamheternas behov eller de rutiner som används i praktiken.

Vi konstaterar att föreskrifterna inte följs i praktiken. varför vår bedömning är att kommunstyrelsen inte har säkerställt att strategin implementerats på ett ändamålsenligt sätt.

Behovet för att uppdatera föreskrifterna bedömer vi vara stort.

Vi rekommenderar kommunstyrelsen

• att säkerställa att Finansföreskrifterna. liksom andra styrande dokument som berör området. uppdateras.
• att därefter utarbeta rutiner som säkerställer att den beslutade strategin efterlevs.

2.6 I vilken utsträckning följer kommunstyrelsen upp den långsiktiga ekonomiska och finansiella planen, identifierar avvikelser mot uppsatta mål och vidtar lämpliga åtgärder för att korrigera kursen?

Iakttagelser

2.6.1 Rutiner för uppföljning

Uppföljning av den ekonomiska utvecklingen sker inom ramen för den ordinarie styrprocessen, det vill säga vid månadsuppföljningar, delårsrapport och årsredovisning.

Årsredovisningen innehåller, utöver uppföljningen av årets utveckling, även en tioårsöversikt. Översikten redovisar kommunens ekonomiska ställning och utveckling över en tioårsperiod. Materialet presenteras dels i form av resultat- och balansräkning och dels i from av några nyckeltal samt diagram. Översikten är således en bakåtblick och behandlar inte de långsiktiga ekonomiska målen.

Några rutiner för uppföljning av efterlevnad av beslutade riktlinjer som berör långsiktig ekonomisk planering har vi inte funnit.

2.6.2 Intern kontroll

Kommunstyrelsens interna kontrollplan för 2023 och 2024 innehåller inga kontrollpunkter som berör den långsiktiga ekonomiska och finansiella planen. I den riskbruttolista som ligger till grund för 2024 års interna kontrollplan har några risker tagits upp som berör finansiella frågor, där bl.a. följande risker bedömdes vara acceptabla:

• Exploateringsekonomi, kalkyler (risk att felaktiga beslut fattas, samt bristfälliga underlag för det fortsatta budgetarbetet.)
• Rutiner för borgensåtagande (risk att kommunen får infria borgen)
• Lån och räntebindningstider (risk för förändringar i räntenivåer)

Risken inom investeringsprocessen (risk för att beslut fattas på undermåliga investeringskalkyler eller andra underlag) har lett till åtgärden att en process­ kartläggning av denna delprocess i budgetprocessen ska göras.

Under granskningen har vi inte funnit några dokumenterade rutiner som kan anses vara specifikt framtagna för uppföljning av de långsiktiga ekonomiska målen och planen.

2.6.3 Årsredovisningen för 2023

Årsredovisningen för 2023 har inte fastställts av kommunfullmäktige vid tidpunkten för granskningen eftersom den har återremitterats på oppositionens begäran. I motiveringen framgår att redovisningen inte ansågs redogöra i tillräcklig grad för arbetet med och utvecklingen av flera av de beslutade strategierna.

Årsredovisningen innehåller ett avsnitt som berör god ekonomisk hushållning. I redovisningen framgår att kommunen uppfyller målen för god ekonomisk hushållning.

Årsredovisningen uppger att amorteringsmålet inte nås.

Bedömning och kommentarer

Vår samlade revisionella bedömning är att kommunstyrelsen till viss del följer upp den långsiktiga ekonomiska och finansiella planen, identifierar avvikelser mot uppsatta mål och vidtar lämpliga åtgärder för att korrigera kursen.

Vår bedömning baseras på nedanstående iakttagelser, kommentarer och slutsatser:

De befintliga riktlinjerna för uppföljning av den ekonomiska och finansiella mål och planer har ett fokus på en kortare tidsperiod, upp till fem år. Därför bedömer vi att det till stor del saknas rutiner för hur uppföljning av de mer långsiktiga visionerna, planerna och målen.

Uppföljningarna som görs idag är i princip kopplade till den beslutade budgeten och till de mål som framgår där. Avsaknaden av dokumenterade långsiktiga mål påverkar därför även möjligheten till uppföljning av ekonomiska planer som berör en längre tidsperiod.

Kommunstyrelsens interna kontrollplan innehåller inte heller några kontroller som syftar till att följa upp eventuella avvikelser mot långsiktiga mål. Vi bedömer dock att den föreslagna processkartläggningen för investeringsprocessen är ett steg i rätt riktning för att fånga avvikelser i tid och för att utarbeta rutiner för hur nämnderna och styrelsen ska agera vid en avvikelse.

Vi rekommenderar kommunstyrelsen

• att ta fram rutiner för att följa upp de långsiktiga ekonomiska planerna och målen. En förutsättning för detta arbete är att de långsiktiga planerna beslutas och konkretiseras genom uppföljningsbara och mätbara mål.
• att förstärka den interna kontrollen genom att inkludera kontroller som berör kommunens långsiktiga ekonomiska utveckling.