Riktlinje för kommunens arbete i enighet med lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden (visselblåsarlagen)

Innehållsförteckning

Bakgrund

I syfte att skydda personer som rapporterar om missförhållanden har lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden (visselblåsarlagen) trätt i kraft (benämns i detta dokument fortsättningsvis som ”lagen”). Lagen reglerar i huvudsak skydd för visselblåsare och ställer krav på att verksamhetsutövare med mer än 50 anställda är skyldig att ha interna rapporteringskanaler för visselblåsning som ska vara självständiga och oberoende.

Lagen (5 kap 5§) uttrycker det så att:
En verksamhetsutövare enligt 2 § ska utse oberoende och självständiga personer eller enheter som ska vara behöriga att på verksamhetsutövarens vägnar

1. ta emot rapporter och ha kontakt med rapporterande personer,
2. följa upp det som rapporteras, och
3. lämna återkoppling om uppföljningen till rapporterande personer.

De som utses får antingen vara anställda hos verksamhetsutövaren eller hos någon som har anlitats för att hantera rapporteringskanalerna och förfarandena för verksamhetsutövarens räkning.

Det ska också finnas så kallade förfaranden för rapporteringskanaler och uppföljning (se 5 kap i lagen). Med detta avses i princip att det ska finnas rutiner och systematik för hur kommunen tar emot anmälningar. Kommuner får dela interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning med andra kommuner samt kommunala bolag, stiftelser och föreningar som också omfattas av skyldigheten att ha kanaler och förfaranden.

Den nya visselblåsarlagen tillkom efter att EU i oktober 2019 antagit visselblåsardirektivet (2019/1937/EU). Lagen trädde i kraft den 17 december 2021. Bestämmelser i lagens 5 kapitel (regler om rapporteringskanaler och förfaranden) ska för kommuner tillämpas från och med den 17 juli 2022.

Vid sidan av lagen om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden har det införts omfattande och delvis mycket stark sekretess för den som anmäler, verksamhetsutövaren och dem som omnämns i ett ärende. Dessa omfattande regler innebär ofta att dessa ärenden inte kan hanteras och redogöras för på samma sätt som mer ordinära ärenden i kommunen. Att det är på det viset är avsiktligt och är just till skydd för de som är inblandade i ärendet.

Vad är en visselblåsning?

Ett visselblåsarärende kännetecknas av att visselblåsaren i ett arbetsrelaterat sammanhang rapporterar om missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kommer fram. Som missförhållande av allmänintresse räknas t.ex. slöseri med allmänna medel, brott mot interna principer (t.ex. hållbarhet) som har ett allmänintresse, ageranden som strider mot EU-rättsakter, brottsliga handlingar och brott mot myndighetsföreskrifter eller skydd för liv, hälsa och miljö.

I visselblåsardirektivet (2019/1937/EU), artikel 2.1 a, har nedanstående områden ansetts vara av betydelse för samhället i stort och för medborgarna. Därav följer att missförhållanden inom just dessa utpekade områden särskilt omfattas av det ovan nämnda allmänintresset:

• Offentlig upphandling
• Finansiella tjänster, produkter och marknader, och förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism
• Produktsäkerhet och produktöverensstämmelse
• Transportsäkerhet
• Strålskydd och kärnsäkerhet
• Livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa och välbefinnande
• Folkhälsa
• Konsumentskydd
• Skydd av privatlivet och personuppgifter samt säkerhet i nätverks- och informationssystem

Vidare ska visselblåsaren ha skälig anledning att anta att informationen som ligger till grund för visselblåsningen är sann och ska i princip utgöras av förstahandsinformation.

Rapporteringen ska syfta till att man ska kunna komma till rätta med och avhjälpa missförhållandena.

Rapportering enligt lagen kan avse alla slags missförhållanden, men det måste finnas ett allmänintresse av att det kommer fram.

I den nya lagen om visselblåsning skiftas alltså fokus i tillämpningen från bedömningen av om ett missförhållande är eller kan jämställas med ett brott med fängelse i straffskalan till bedömningen av om det finns ett intresse av att missförhållandet kommer fram och därmed kan avhjälpas.

Att kvalifikationen ändras i förhållande till det som gäller enligt visselblåsarlagen bör, liksom när det gäller den ändrade kvalifikationen i företagshemlighetslagen, inte leda till någon påtaglig förändring av rättsläget eftersom det sällan kan anses finnas ett allmänintresse av att missförhållanden rapporteras om inte förhållandena är allvarliga. prop. 2020/21:193 s. Länk till annan webbplats.40

Samhällsintresset av att missförhållandena avhjälps eller avbryts ökar desto mer frekventa och systematiska missförhållandena är (prop. 2020/21:193 s. 267 Länk till annan webbplats.).

Vem kan visselblåsa?

De rapporterande personer som skyddas av lagen definieras i lagstiftningen enligt nedanstående:

• Arbetssökande och arbetstagare
• Volontärarbetare (och sökande)
• Praktikant (och sökande)
• Annan person som utför arbete under verksamhetsutövarens kontroll och ledning (t.ex. konsult)
• Egen företagare som söker eller utför uppdrag
• Personer i ett företags styrelse (motsvarande)
• Aktieägare som är verksamma i bolaget
• Personer som har tillhört någon av kategorierna ovan

Det kan noteras att politiker inte omfattas av lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden (visselblåsarlagen)

Skydd för visselblåsare enligt visselblåsarlagen

Skydd i form av ansvarsfrihet

I 2 kap. 1 § visselblåsarlagen regleras en viss ansvarsfrihet vid rapportering enligt visselblåsarlagen. Visselblåsaren får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt tystnadsplikt, under förutsättning att personen vid rapporteringen hade skälig anledning att anta att rapporteringen av informationen vad nödvändig för att avslöja det rapporterade missförhållandet. Ansvarsfriheten gäller dock inte vid uppsåtligt brott mot s k kvalificerad tystnadsplikt såsom känsliga uppgifter inom hälso- och sjukvården eller tystnadsplikt enligt lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar. Med kvalificerad tystnadsplikt avses tystnadsplikt som inskränker rätten enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Vilka tystnadsplikter som är kvalificerade framgår av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Skydd mot hindrande åtgärder och repressalier

I 3 kap. visselblåsarlagen finns reglering för skydd mot hindrande åtgärder och repressalier för en visselblåsare. En verksamhetsutövare får inte hindra eller försöka hindra rapportering. Likaså är alla former av repressalier förbjudna. En repressalieåtgärd definieras som en åtgärd eller underlåtenhet som vidtas eller inte vidtas på grund av att den rapporterande personen har rapporterat och som ger upphov till eller kan ge upphov till en skada för den rapporterande personen.

Hur rapporteras en visselblåsning?

Visselblåsarlagen ställer krav på att verksamhetsutövaren ska lämna tydlig och lättillgänglig information om hur rapportering ska göras via de interna rapporteringskanalerna, hur rapportering ska göras till behöriga myndigheter via de externa rapporteringskanalerna och information om meddelarfrihet, anskaffarfrihet samt efterforsknings- och repressalieförbud.

Intern rapporteringskanal

För att visselblåsa kontaktas upphandlad extern leverantör som är mottagare av visselblåsningar via den interna rapporteringskanalen. Leverantören ansvarar för hantering av visselblåsarfunktion utifrån ett helhetsperspektiv vilket inkluderar rapporteringskanal, mottagningsfunktion med ärendehantering, utredningsfunktion samt återkoppling till visselblåsaren.

Extern rapporteringskanal

För visselblåsning via externa rapporteringskanaler kontaktas behörig myndighet. Regeringen har utsett ett antal myndigheter som ska kunna ta emot visselblåsningar i de externa rapporteringskanalerna t.ex. Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Finansinspektionen, Konkurrensverket, Skatteverket, Naturvårdsverket m.fl.

Under vissa förutsättningar gäller skyddet också om visselblåsaren rapporterar externt till en myndighet på annat sätt än via externa rapporteringskanaler. I dessa fall krävs att någon av nedanstående alternativa förutsättningar är uppfyllda:

• Visselblåsaren har först rapporterat via intern rapporteringskanal och mottagaren inte vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder.
• Visselblåsaren har skälig anledning att anta att missförhållandet utgör en överhängande risk eller uppenbar fara för liv, hälsa eller säkerhet eller risk för omfattande skada i miljön eller av annat skäl har befogad anledning att rapportera till myndigheten.
• Visselblåsaren har skälig anledning att anta att en intern rapportering skulle innebära en risk för repressalier eller leda till att missförhållandet sannolikt inte skulle avhjälpas på ett effektivt sätt.

Meddelarfrihet och anskaffarfrihet TF 1 kap 7 §

Det står var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att de ska göras offentliga i en tryckt skrift (meddelarfrihet). Denna frihet avser uppgifter som lämnas till

• en författare eller någon annan upphovsman till en framställning i en tryckt skrift,
• skriftens utgivare eller redaktion, eller
• ett företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.

Det står också var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att göra dem offentliga i en tryckt skrift eller att meddela uppgifter som avses i första stycket (anskaffarfrihet).

För dessa friheter får inga andra begränsningar finnas än de som följer av denna grundlag (Tryckfrihetsförordningen).

Efterforskningsförbud TF 3 kap. 5 §

En myndighet eller ett annat allmänt organ får inte efterforska

1. författaren till en framställning som har införts eller varit avsedd att införas i en tryckt skrift,
2. den som har gett ut eller avsett att ge ut en framställning i en sådan skrift, eller
3. meddelare enligt 1 kap 7 § TF

Förbudet i första stycket hindrar inte efterforskning när det behövs för åtal eller något annat ingripande mot den som avses där som inte står i strid med denna grundlag (Tryckfrihetsförordningen). I sådana fall ska den tystnadsplikt som anges i 3 § beaktas.

Repressalieförbud TF 3 kap. 6 §

En myndighet eller ett annat allmänt organ får inte ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk

Utredning av visselblåsningar

Beskrivning av visselblåsarfunktionen i Skara kommun

Visselblåsningar rapporteras via en tjänst som går till extern leverantör. Leverantören gör en initial bedömning av det som har rapporterats in. Av bedömningen framgår om ärendet uppfyller lagens krav för att vara ett visselblåsarärende. Om ärendet inte uppfyller dessa krav hänvisas rapportören till ordinarie kanaler. Den externa hanteringen inklusive tillhörande IT-system säkerställer att en visselblåsare handläggs i enlighet med sekretesslagens bestämmelser. Handläggningen i Skara kommun tillåter inga anonyma anmälningar. Utredningen hos den externa leverantören görs i princip i två steg. Första delen innebär att ta ställning till om ärendet omfattas av lagen. Andra delen innebär en utredning av en advokatfirma eller liknande. Kontakten med advokatfirman hålls av den externa leverantören. Det exakta upplägget avgörs av de upphandlingar som görs av kommunen, vanligtvis tillsammans med V6-kommnerna, varför upplägget får och kan ändras något över tid.

Den externa leverantören lämnar alltså över ärendet till den interna utredningsgruppen i Skara kommun.

Skara kommuns utsedda interna utredningsgrupp i enlighet med 5 kap 5 § lag (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden

Den interna utredningsgruppen, dvs de med lagens uttryck oberoende och självständiga personer eller enheter som är behöriga i enlighet med 5 kap 5 § lag (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden, består av chefsjuristen utsedd kommunjurist samt att kommundirektör utser en av kommunledningsförvaltningens controller. Om ärendet omfattar anställd personal i Skara kommun ingår även HR-chef i den interna utredningsgruppen.

Den interna utredningsgruppen utgör ett stöd inför beslut om att inleda utredning med anledning av rapporterat missförhållande.

Beslut om att inleda utredning fattas av kommunjurist alternativt utsedd controller.

Beställning av utredningen skickas till den externa leverantören. Utredningen utförs av den externa leverantören eller till den knuten advokat/juridisk firma och resulterar i en dokumenterad bedömning samt en rekommendation om vilka åtgärder som bör vidtas. Den interna utredningsgruppen är behörig att själv utreda frågan både helt eller delvis och sedan lämna över frågan till resp. verksamhet för vidare åtgärder. Detta kan motiveras av utredningsekonomiska skäl när frågans karaktär bedöms vara sådan att det kan anses rimligt. Bedömningen görs av kommunjuristen efter samråd med någon eller några i den interna utredningsgruppen.

Rapport avseende utredningen lämnas, efter det att redovisning av extern leverantör inkommit till interna utredningsgruppen, till berörd verksamhet för vidare åtgärder och hantering av ärendet. Ansvar för att vidta eventuella åtgärder ligger i linjen inom berörd organisation. Rapporten kan därför exempelvis lämnas till närmsta chef, avdelningschef eller förvaltningschef m.fl. beroende på ärendets karaktär.

Åtgärder som avser en politiker lämnas i första hand till kommunstyrelsen. Om detta inte bedöms lämpligt pga. ärendets karaktär (ex pga. jäv) kan överlämning av åtgärder göras till kommunfullmäktiges presidie eller gruppledare i berörd partigrupp. Den interna utredningsgruppens uppgift är ytterst att i möjligaste mån följa linjen och har i denna uppgift behörighet att göra de bedömningar de finner bäst utifrån det ärende som är för handen. Den konkreta överlämningen till dessa politiska instanser följer den ordförandeordning som är beslutad. Om ingen ordförande är tillämplig får överlämnandet göras till övriga i kommunstyrelsen enskilt eller tillsammans.

Åtgärder avseende kommundirektören lämnas i första hand till kommunstyrelsens presidie. Presidiet avgör om ärendet behöver lyftas i kommunstyrelsen. Generellt gäller dock att kretsen ska hållas så liten som möjligt.

Om utredningen inte resulterar i några särskilda åtgärder behöver någon överlämning inte göras. Däremot kan gruppen ta med allmänna erfarenheter från ärendet till de rutinmässiga rapporterna till kommunstyrelsen. Dessutom kan övergripande uppgifter om frågor och problem som behöver uppmärksammas löpande lämnas vidare till resp. förvaltning.

Avslutade ärenden dokumenteras löpande i en logglista där det framgår; datum när rapporten inkom, nummer på rapporten, diarienummer, berörd förvaltning, hantering av rapporten (dvs om rapporten skickas vidare till verksamhet för ev. åtgärder), samt datum för avslut.

Kommunstyrelsen delges en övergripande rapport första kvartalet året efter. Rapporten innehåller antal ärenden fördelat på kommunens nämnder och en fördelning av vilka anmälningar som uppfyllt kraven enligt lagen och vilka ärenden som inte gjort det. I denna rapport lämnar också chefsjuristen utredningsgruppens övergripande erfarenheter från visselblåsarärendena. Särskilt ska uppgifter om mer frekventa och systematiska brister rapporteras om de konstaterats av den interna utredningsgruppen.

Rapporten ska formuleras på ett sådant sätt att sekretessen i ärendena upprätthålls. Detta redovisningskrav är prioriterat framför övriga krav. Rapportintervallet om ett år kan förlängas om det är motiverat av sekretesskäl på något sätt.

Visselblåsaren har inom tre månader rätt till återkoppling om åtgärder som vidtagits till följd av visselblåsningen och om skälen för dessa. Återkopplingen ska ske i skälig omfattning.

Om en visselblåsning rör en person i den interna utredningsgruppen eller om en person i gruppen av annan anledning inte är att anse som oberoende ska denna inte delta i handläggningen av det ärendet.

Sekretess och konfidentialitet

Visselblåsarlagen ställer krav på att endast personer som har utsetts som behöriga eller personer som arbetar vid enheter som har utsetts som behöriga att ta emot, följa upp och lämna återkoppling på rapporter får har tillgång till personuppgifter som behandlas i ett uppföljningsärende.

Enligt 32 kap. 3 b § och 17 kap. 3 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns sekretessbestämmelser som gäller ärenden som omfattas av visselblåsarlagen i syfte att skydda den rapporterande personens identitet, andra personer som förekommer i utredningen eller verksamheten som sådan.

Diarieföring och arkivering

Diarieföring och arkivering hanteras enligt bestämmelser i dokumenthanteringsplanen.